Social sikring og beskyttelse.

Jesper Rangvid rapporten.

Forord

Det er ti år siden, at den finansielle krise eskalerede voldsomt i efteråret 2008, både internationalt og i Danmark. Aktiemarkeder faldt til jorden som sten, frygten på de

finansielle markeder var høj, kreditinstitutter krakkede, og mange der ikke krakkede

fik store udfordringer. Stater måtte træde til med invaliditets-, kapital- og andre hjælpe foranstaltninger. Nogle stater kom tæt på randen af bankerot. Den finansielle krise fik

også alvorlige konsekvenser for resten af økonomien. Dansk økonomi faldt kraftigt

og har siden haft svært ved rigtig at komme i gang igen, selv fem år efter krisen. Arbejdsløsheden steg, om end fra et meget lavt niveau. Boligpriserne faldt, om end fra

et meget højt niveau. Statens gæld voksede. Den finansielle krise har alt i alt haft betydelige negative konsekvenser.

På denne baggrund nedsatte regeringen i starten af 2012 udvalget om finanskrisens

årsager.

Udvalget har analyseret årsagerne til finanskrisen og de iværksatte opstramninger,

der er gennemført efter krisen. Udvalget har ikke haft til opgave at placere juridisk

ansvar på enkeltpersoner, enkeltvirksomheder eller myndigheder.

Rejsen har været lang og lærerig. Udvalget havde dets første møde den 2. marts

2012. Siden da fulgte 32 udvalgs-møder. Det har været spændende. Resultatet af rejsen er denne rapport.

Rapporten beskriver og analyserer årsagerne til den finansielle krise, startende med

den internationale krise, men med vægt på den danske. Udvalget har haft som mål,

at dets konklusioner og anbefalinger skulle baseres på forholdsvis grundige beskrivelser og analyser. Da kommissoriet samtidig har været omfangsrigt, er rapporten

ligeledes blevet forholdsvis omfangsrig.

Én overordnet konklusion er, at der kan læres meget af krisen. Det er mit håb, at læringen kan blive forankret med denne rapport.

Jesper Rangvid

Formand for udvalget om finanskrisens årsager

1. Udvalgets konklusioner om årsagerne til den

finansielle krise

1.1 Indledning

Udvalget om finanskrisens årsager er nedsat for at skabe et klarere billede af den finansielle krises årsager og konsekvenser. Udvalget skal også foretage en vurdering

af effekterne af de opstramninger, der er foretaget for at understøtte den finansielle

stabilitet samt vækst og beskæftigelse i dansk økonomi. I den sammenhæng er det

naturligt indledningsvist at fastlægge, hvad der forstås ved ”finanskrisen i Danmark”.

Udvalget har drøftet dette spørgsmål og er kommet frem til følgende:

Finanskrisen i Danmark startede for alvor i sommeren 2008 med sammenbruddet i

Roskilde Bank. Forud herfor havde der allerede været udfordringer i det internationale finansielle system siden midten af 2007.

Fra sommeren 2008 til efteråret 2010 gennemlevede Danmark en egentlig systemisk

finansiel krise i pengeinstitutsektoren som følge af store tab og nedskrivninger samt

store likviditetsmæssige udfordringer i pengeinstitutterne. Som en konsekvens heraf

blev det af hensyn til den finansielle stabilitet nødvendigt med statslig involvering i

sektoren gennem overtagelse og afvikling af nødlidende pengeinstitutter, garantier

over for sektoren, kapitalindskud og ekstraordinære likviditetstiltag.

En finansiel krise og efterfølgende statslige indgreb fandt ikke kun sted i Danmark,

men i de fleste vestlige lande, heriblandt EU-lande. Til forskel fra flere andre EUlande er den danske finansielle sektor blevet opkrævet en betaling for de foranstaltninger, der er gennemført, for at mindske finanskrisens konsekvenser for Danmark.

Perioden fra sommeren 2008 til efteråret 2010 var karakteriseret ved store tab i pengeinstitutsektoren, og mange institutter blev presset på deres solvens. Der var ingen

traditionelle ”bankruns” (hvor småsparere stiller sig i kø for at hæve deres penge),

hvilket også skal ses i lyset af den ubegrænsede statsgaranti over for alle indskydere

og andre simple kreditorer under Bankpakke I.

Mange pengeinstitutter havde udfordringer med at skaffe likviditet (markedsfinansiering). Baggrunden herfor var, at en væsentlig del af den markante stigning i pengeinstitutternes udlån i årene op til krisen var baseret på udenlandsk markedsfinansiering, herunder markedsbaseret indskud fra andre kreditinstitutter og pengemarkedsfonde og udstedelser af obligationer. Dette fundamentale skifte i pengeinstitutternes

finansieringssituation fra traditionelt indlånsfinansieret udlån til en stigende grad af

udenlandsk markedsfinansieret udlån kan betegnes som en væsentlig ændret forretningsmodel. Den ændrede forretningsmodel resulterede i opbygningen af et betyde-

14

ligt indlåns-underskud i de danske pengeinstitutter forud for krisen. Pengeinstitutternes øgede afhængighed af kort markeds-finansiering blev i efteråret 2008 udfordret,

da udenlandske kreditinstitutter og pengemarkdesfonde blev usikre på de danske

pengeinstitutters sundhedstilstand og dermed deres kreditværdighed. Usikkerheden

betød, at en del af de danske pengeinstitutters forpligtigelser, der forfaldt i efteråret

2008, ikke kunne re-finansieres. Dette kan karakteriseres som ”et moderne bankrun”.

De danske pengeinstitutter blev for alvor afskåret fra adgang til likviditet på grund af

den internationale tillidkrise mellem finansielle institutioner, der opstod i kølvandet

på den amerikanske investeringsbank Lehman Brothers konkurs i september 2008.

Tilgængelig heden af US dollar blev også begrænset, hvilket ligeledes var med til at

skabe problemer. Tilliden blev først delvist genoprettet med den statslige garanti under Bankpakke I, herunder for udenlandske kreditorers lån og indskud.

Den finansielle krise har i forskellig grad udfordret de enkelte pengeinstitutter. Nogle

pengeinstitutter kom i meget store problemer og blev nødlidende og er siden blevet afviklet i regi af det statslige afviklingsselskab, Finansiel Stabilitet A/S, mens andre udfordrede institutter har fundet en privat løsning. I alt er 62 pengeinstitutter i Danmark

ophørt i perioden 2008 til august 2013. Mange af disse institutter var små, og visse institutter er ikke ophørt som en direkte følge af krisen. Endelig har nogle pengeinstitutter

kun været udfordret i begrænset omfang og enkelte slet ikke. Ca. halvdelen af institutterne havde en positiv forrentning af egenkapitalen i perioden 2008-11.

Det er primært den danske pengeinstitutsektor, der har været udfordret af finanskrisen. Til trods for faldende boligpriser har realkreditinstitutterne således ikke oplevet

væsentlige tab på udlånene. Det skyldes bl.a. den relativt lave arbejdsløshed i Danmark og det historisk lave renteniveau. Udvalget har ikke vurderet finanskrisens betydning for pensions-sektoren og forsikrings-sektoren.

Finanskrisen har ikke ført til et fald i det samlede udlån på trods af, at der er sket et

kraftigt fald i det danske bruttonationalprodukt (BNP). Der er dog sket en forskydning

(substitution) i låntagningen fra pengeinstitutter til realkreditinstitutter.

Perioden fra udløbet af Bankpakke I i efteråret 2010 frem til skrivende stund kan ikke

karakteriseres som en egentlig systemisk finansiel krise, men dele af den danske finansielle sektor er stadig under pres, og staten er fortsat involveret i sektoren via kapitalindskud, medejerskab og lån med individuel garanti. Likviditetsituationen er løsne op, men nogle institutter har været presset på solvensen og er blevet nødlidende.

Det har således også i perioden efter udløbet af Bankpakke I i efteråret 2010 været

nødvendigt at håndtere enkelte nødlidende pengeinstitutter i regi af Finansiel Stabilitet A/S, ligesom der er set visse private løsninger i form af fusioner og overtagelser.

Den økonomiske aktivitet i Danmark faldt kraftigt i forbindelse med finanskrisen. BNP

faldt således under krisen med knap 7 pct. fra årsskiftet 2007/08 og frem til 2009.

Genopretningen efter krisen har været svag, også sammenlignet med andre lande,

og BNP ligger fortsat ca. 5 pct. under niveauet før krisen. Krisen i Danmark har således haft betydelige afledte samfundsøkonomiske konsekvenser, herunder stats finansielle konsekvenser, udover de direkte konsekvenser for den finansielle sektor.

15

1.2 Årsagerne til finanskrisen i Danmark

Finanskrisen i Danmark opstod som konsekvens af et kompliceret samspil mellem en

række forudgående forhold, herunder en forholdsvis høj og tilsyneladende holdbar

økonomisk vækst, der medførte en udbredt optimisme og deraf følgende generel undervurdering af risiko, procyklisk (konjunkturmedløbende) finanspolitik, procyklisk regulering af den finansielle sektor, lempelige finansielle vilkår, risikosøgende kreditinstitutter og utilstrækkelig selskabs ledelse i en række pengeinstitutter. Årsagen til finanskrisen er således en kombination af mange faktorer – både internationale og nationale – der spillede sammen, og det er derfor ikke muligt at udpege én årsag eller

én skurk bag den finansielle krise.

Danmark er en lille, åben økonomi, der er økonomisk og finansielt tæt integreret med

resten af verdensøkonomien. Det er derfor udvalgets vurdering, at Danmark ikke

kunne have undgået at blive ramt af den internationale finansielle krise. Samtidig er

det dog også vurderingen, at en række nationale omstændigheder gjorde, at dansk

økonomi og en betydelig del af de danske kreditinstitutter havde bragt sig i en sårbar

position. Det er derfor udvalgets overordnede vurdering, at styrken i gennemslaget af

den finansielle krise i Danmark kunne have været mindre, hvis der havde været ageret anderledes forud for krisen.

I det følgende redegøres for de væsentligste årsager til finanskrisen og dens gennemslag i Danmark samt for områder, hvor udvalget vurderer, at anderledes ageren

inden krisen sandsynligvis kunne have mindsket dens konsekvenser. Desuden redegøres der for de gennemførte tiltag til håndtering af finanskrisen mv.:

i. Både internationalt og i Danmark var årene inden finanskrisen kendetegnet

ved en forholdsvis høj, og tilsyneladende holdbar, økonomisk vækst, lav og

stabil inflation samt lave renter, jf. kapitel 4.

ii. Det medførte en udpræget optimisme. Optimismen var bredt funderet og prægede både politikere, myndigheder og centralbanker såvel som kreditinstitutter, ratingbureauer, erhvervsvirksomheder og helt almindelige forbrugere, jf.

kapitel 4 og 5.

iii. Den bredt funderede optimisme førte til en undervurdering af de reelle risici og

dermed til en lav ”betaling” (præmie) for at påtage sig, hvad der senere skulle

vise sig at være en stor risiko på mange typer aktiver. Krisen, og især dens

voldsomhed, blev således generelt ikke forudset; heller ikke af de relevante

myndigheder og centralbanker, hverken i Danmark eller i udlandet.

iv. Én blandt flere centrale årsager til, at den internationale finansielle krise generelt ikke blev forudset, var den stigende kompleksitet af det finansielle system i

årene inden krisen, jf. kapitel 4. Der var på daværende tidspunkt en udbredt

tiltro til, at nye finansielle produkter, der samlede og ”om pakkede” risici i forskellige kategorier, gjorde det muligt at fordele risici på en mere hensigtsmæssig måde end det tidligere havde været muligt, og derved gjorde systemet mere robust. Realiteten viste sig dog at være, at den stigende kompleksitet i det

finansielle system vanskeliggjorde identifikationen af opbygningen af syetsmiske risici, som kunne true den finansielle stabilitet. Den stigende kompleksitet

16

og uigennemsigtig hed i det finansielle system var af mindre relevans for krisen

i Danmark i forhold til dens relevans for krisen i f.eks. USA.

v. Omfanget af den internationale finansielle krise blev endvidere ikke forudset

på grund af de betydelige risici, der blev opbygget udenfor det traditionelle

banksystem i det såkaldte ”skyggebanksystem” (omfattende f.eks. kapital- og

hedefonde), og dermed ikke underlagt det traditionelle banksystems regulering og tilsyn. Væksten i dette marked var i betydeligt omfang et resultat af regulatorisk arbitrage, hvor finansielle virksomheder flyttede aktiviteter over på

mindre regulere de eller ikke regulere de markeder. I USA voksede dette marked betydeligt i årene forud for krisen.

vi. En væsentlig årsag til finanskrisen i Danmark var påvirkningen fra den internationale finansielle krise, jf. kapitel 5. Der var dog også nationale omstændigheder, der bidrog til at skærpe krisen i Danmark.

vii. I Danmark var finanspolitikken i modsætning til tidligere opsving procyklisk i

årene inden krisen, jf. kapitel 5. Det vil sige, at i stedet for at modvirke et kraftigt pres på arbejdsmarkedet og økonomien generelt medførte den realiserede

finanspolitik yderligere pres på økonomien. Finanspolitikken var således konjunkturmedløbende. Dette er specielt et problem i en økonomi som den danske med en fast valutakurs, da den pengepolitiske rente alene sættes for at

forsvare fastkurspolitikken og således ikke kan benyttes til at modvirke en

økonomisk overophedning.

viii. Den procykliske udmøntning af finanspolitikken bidrog til overophed ningen inden krisen, men den var ikke alene om at medvirke til krisens påvirkning af

dansk økonomi.

ix. Der opstod en boligprisboble på markedet for private enfamiliehuse og ejerlejligheder i Danmark i årene inden krisen, jf. kapitel 6. Boligprisboblen på virkede

konjunkturerne, men den har ikke i nævneværdigt omfang påført kreditinstitutterne tab. Boligprisboblen på markedet for enfamiliehuse og ejerlejligheder

skyldtes en kombination af økonomisk vækst med lav arbejdsløshed, forholdsvis lave renter, ejendomsværdiskattestoppet, stor optimisme og øget kreditudbud, som forstærkede konjunkturerne. Derudover bidrog nye låne former på

realkreditmarkedet til at stimulere boligefterspørgslen. I perioden 2000-07 steg

priserne på landsplan med 85 pct. for enfamiliehuse og 105 pct. for ejerlejligheder. Boligprisboblen var betydelig i Danmark, men mange andre lande oplevede også boligprisbobler og nogle endog kraftigere end i Danmark. Prisfaldet på boligmarkedet begyndte før finanskrisen startede, og finanskrisen var

således ikke den eneste årsag til faldet i boligpriserne. Finanskrisen forstærkede imidlertid prisfaldet væsentligt og kom også derigennem til at påvirke

dansk økonomi.

x. Der var ligeledes forud for krisen en prisboble på markedet for erhvervsejendomme med boligudlejning som formål, hvor priserne steg med ca. 200 pct.,

og på markedet for erhvervsejendomme med blandet beboelses- og forretnings formål, der steg med ca. 150 pct. i perioden 2000-07, jf. kapitel 6. Denne

17

boligprisboble har påført visse pengeinstitutter betydelige tab. Det er således

relevant at skelne mellem to boligprisbobler inden krisen i Danmark: en for privatejede ejendomme og en endnu større for erhvervsejendomme med boligudlejning. De store prisstigninger på erhvervsejendomme med boligudlejning

var ledsaget af store udlån til finansiering af handel med og bygning af sådanne ejendomme fra visse, især mindre og mellemstore, pengeinstitutter.

xi. Derudover har der også været en prisboble på landbrugsjord. Prisfaldet på

landbrugsjord efter boblen er dog først indtruffet senere i forløbet, jf. kapitel 6.

Priserne steg 90 pct. fra 1. kvartal 2005 til 2. kvartal 2008, hvorefter prisfaldet

har været markant større end på privatejede ejendomme.

xii. Det vurderes ikke at have været en egentlig årsag til krisen i Danmark, at der

siden 1970’erne er sket en generel liberalisering af de internationale kapitalbevægelser og af den finansielle sektor, herunder opbygning af finansielle supermarkeder, der kan tilbyde en række forskellige finansielle produkter til kunderne. Den generelle liberalisering af internationale kapitalbevægelser har dog

været en underliggende forudsætning for, at de danske pengeinstitutter i løbet

af 00’erne kunne finansiere det stigende indlåns underskud på de internationale kapital- og pengemarkeder. De tidligere restriktioner på de internationale

kapitalbevægelser var imidlertid indført ud fra hensyn til betalingsbalance, valutakurser mv., og ikke af hensyn til forebyggelse af finanskriser, jf. kapitel 7.

Dertil kommer, at kapitalbevægelserne var fuldt liberaliseret i 1988, og de kan

på denne måde ikke ses som en direkte udløser af finanskrisen, der opstod

næsten 20 år senere. Endelig er liberaliseringen af kapitalbevægelserne et naturligt element i den generelle internationalisering, der er sket gennem de seneste mange årtier. Udvalget vurderer, at Danmarks økonomiske velstand i

fraværet af frie kapitalbevægelser i dag ville have været væsentlig lavere. Fordelene ved frie kapitalbevægelser overstiger langt de mulige omkostninger

forbundet hermed.

xiii. Efter Lehman Brothers kollaps i efteråret 2008 opstod der et pres på den danske krone som medførte, at Nationalbanken måtte sætte renten op i to omgange for at forsvare fastkurspolitikken. Det gav anledning til bekymring, da

store dele af husholdningerne og økonomien som helhed var blevet mere rente følsomme op gennem 00’erne. Samspillet mellem valutakurspolitikken og

det pengepolitiske rente-instrument illustrerer på denne måde samtidig, at det i

Danmark ikke er muligt via pengepolitikken at styre f.eks. udlåns-mængden.

Det er dog udvalgets opfattelse, at det generelt ikke tyder på, at valutakursregimet har været afgørende for, om lande er blevet ramt af den finansielle krise,

eller, i hvilket omfang, de er blevet ramt.

xiv. Der var i gennemsnit en stor stigning i risikotagingen blandt de danske pengeinstitutter i årene inden krisen. Udlånet steg voldsomt, også i internationalt

perspektiv, jf. kapitel 8.

xv. Et fundamentalt skifte i pengeinstitutternes finansiering af deres udlån fandt

samtidig sted gennem opbygningen af et indlåns underskud. Indlåns underskuddet medførte, at selv mindre danske pengeinstitutter skaffede likviditet på

1

19

med, at fastsættelse af højere individuelt solvenskrav end det af pengeinstitutterne udregnede solvensbehov, forudsætter en dokumentation, som det kan

være vanskeligere at tilvejebringe i gode tider, når de målbare risici er små, og

den generelle stemning i samfundet er præget af optimisme. Finanstilsynet var

dog tilsyneladende i sin fortolkning af solvensreglerne tilbageholdende, hvorfor

der ikke blev testet grænser af for tilsynets skønsidøvelse i forbindelse med

fastsættelse af solvenskrav. Det var derudover Finanstilsynets vurdering, at

der ikke var tilstrækkeligt hjemmelagrundlag til mere proaktivt at gribe ind

overfor visse institutters hensigtsmæssige forretnings modeller.

xix. Finanstilsynet anlagde inden krisen en forholdsvis ”mekanisk” tilgang i sin

gennemgang af institutternes overholdelse af lovgivningen, herunder ikke

mindst i den danske håndhævelse af IFRS-reglerne. Med hensyn til håndhævelsen af IFRS-reglerne havde Finanstilsynet væsentlig fokus på tekniske forhold, bl.a. fordi nedskrivningerne skulle godkendes med henblik på skattemæssige fradrag. Hverken fra Finanstilsynets eller pengeinstitutternes side

synes der at have været tilsvarende fokus på, at ledelsen indregnede effekten

af overgangen til nye regnskabs-regler i det individuelle solvensbehov.

xx. Nationalbanken påpegede i årerne op til krisen forskellige risici ved pengeinstitutternes forretnings model, herunder den høje udlåns-vækst. Overordnet

vurderede Nationalbanken imidlertid pengeinstitutsektoren som robust helt

indtil sommeren 2008. Derfor fremstod Nationalbankens kommunikation om risiciene i den finansielle sektor ikke så klar, som bankens advarsler om overophed-ningen af dansk økonomi, selv når det tages i betragtning, at det faktiske fald i økonomien blev væsentligt kraftigere end forudset, som følge af

eskaleringen af den internationale finansielle krise i efteråret 2008. Efterfølgende kan det konstateres, at Nationalbanken og Finanstilsynet under vurderede de likviditetrisici, der kunne opstå som følge af det hastigt voksende og

meget store indlåns underskud, der blev opbygget i pengeinstitutterne forud for

krisen, ligesom overvågningen af pengeinstitutternes likviditetrisici ikke var

tilstrækkelig.

xxi. Nationalbanken har ikke mulighed for effektivt at styre pengeinstitutternes udlån. Nationalbanken kunne således ikke have stoppet udlåns-væksten i årene

inden krisen, selv om den havde vurderet, at der var behov herfor. Erfaringerne fra 1970’erne og 1980’erne, hvor Nationalbanken brugte kassebindingstegler, kvoter og andre lignende instrumenter i et forsøg på at reducere pengeinstitutternes udlåns-vækst var, at det i praksis ikke var muligt på en måde som

effektivt kan bidrage til finansiel stabilitet og konjunkturregulering. Disse instrumenter blev derfor i løbet af 1970’erne og 1980’erne opgivet, jf. konklusion

xii.

xxii. Da finanskrisen eskalerede i efteråret 2008, blev væsentlige dele af den danske pengeinstitutsektor ramt. En gruppe mindre og mellemstore pengeinstitutter blev i særdeleshed hårdt ramt. Der var betydelig forskel på, i hvilken grad

de danske pengeinstitutter blev udfordret af krisen, som derfor også har haft

væsentlig forskellig konsekvens for pengeinstitutterne, jf. kapitel 10 og 11. De

20

aggregerede nedskrivninger i den danske pengeinstitutsektor har efter krisen

været store i international sammenligning, jf. kapitel 10. Danmark er således

blevet relativt hårdt ramt af krisen sammenlignet med andre lande, både hvad

angår økonomien som helhed og den finansielle sektor.

xxiii. En del mindre og mellemstore pengeinstitutters udlån steg meget kraftigt inden krisen og var ofte koncentreret på få sektorer, primært erhvervsejendomme med boligudlejning til formål. Flere af disse institutter var i årene inden krisen præget af utilstrækkelig selskabs ledelse, herunder svage bestyrelser

uden speciel erfaring med, eller viden om, finansielle forhold, og mangelfuldt

kredithåndværk i form af lemfældig kreditgivning og svage kreditkompetencer,

jf. kapitel 11. De pengeinstitutter var således unødigt sårbare ved krisens indtræden. På trods af forholdsvis pæne kapitalforhold ved indgangen til krisen er

en stor andel af disse institutter ophørt efter, at krisen indtraf. Nogle institutter

blev nødlidende og håndteret i regi af statens afviklings selskab, Finansiel Stabilitet A/S, og andre har fundet private løsninger. En forholdsvis stor del af tabene i de institutter, der er håndteret i regi af Finansiel Stabilitet A/S, stammer

fra institutternes eksponering overfor en talmæssig meget begrænset kundegruppe, der havde opnået betydelige udlån i disse institutter.

xxiv. I Danmark er nødlidende pengeinstitutter til forskel fra andre lande ikke forsøgt

videreført, men er blevet afviklet i regi af Finansiel Stabilitet A/S. I alt er 62

pengeinstitutter i Danmark ophørt i perioden 2008 til august 2013. Mange af

disse institutter var små, og visse institutter er ikke ophørt som en direkte følge

af krisen. Udvalget noterer sig, at de karakteristika, der kendetegnede de nødlidende institutter under den seneste krise, i høj grad var identiske med de karakteristika, som kendetegnede de nødlidende institutter under den forrige krise i starten af 1990’erne, såsom bl.a. høj udlånsvækst og høj koncentration af

store engagementer indenfor erhvervsejendomme med boligudlejning til formål. Udvalget undrer sig således over, at læringen fra den forrige krise tilsyneladende var glemt under optakten til denne krise, især i visse pengeinstitutter,

men til dels også hos myndighederne.

xxv. Andre pengeinstitutter, både mindre og store, klarede sig i lyset af konjunktursituationen forholdsvist pænt gennem finanskrisen.

xxvi. Især ét stort pengeinstitut – Danske Bank – fulgte en forretningsmodel, der lå

på linje med andre store, internationale kreditinstitutter med en høj gearing af

egenkapitalen og en høj grad af markedsfinansiering. Inden Danske Bank begyndte på sin internationale ekspansion med opkøb og fusioner, havde banken ikke indlånsunderskud, jf. kapitel 8. I løbet af få år opbyggede Danske

Bank et indlånsunderskud, der i 2008 nåede et niveau på ca. 350 mia. kr., og

udgjorde dermed mere end halvdelen af det samlede indlånsunderskud i den

danske pengeinstitutsektor. En stor del af Danske Banks indlånsunderskud

var et resultat af indlånsunderskud fra bankens udenlandske enheder. Den

betydelige grad af markedsfinansiering medførte, at Danske Bank blev udfordret likviditetsmæssigt i efteråret 2008, ligesom de fleste andre danske pengeinstitutter og udenlandske kreditinstitutter. Derudover fik Danske Bank betyde-

21

lige tab, ikke mindst fra bankens irske og nordirske aktiviteter. På trods af forholdsvis store nedskrivninger har Danske Bank dog gennem krisen leveret

positive regnskaber og opfyldt solvenskravene hvert år. Det er overordnet

vanskeligt at vurdere, om Danske Bank inden krisen var mere sårbar overfor

uventede markedsforhold end sammenlignelige udenlandske finansielle institutter. Men, der er ikke tvivl om, at banken havde bragt sig i en sårbar position,

som, givet bankens størrelse, kunne ryste den finansielle stabilitet i Danmark,

hvis risiciene materialiserede sig. Bankpakke I, der indebar en ubegrænset

statsgaranti for indskydere og andre simple kreditorer, skal blandt andet ses i

det lys.

xxvii. Realkreditinstitutterne øgede i årene forud for krisen brugen af kort finansiering i takt med udbredelsen af variabelt forrentede lån. Sammen med udbredelsen af afdragsfrie lån har det samlet set øget institutternes refinansieringsog kreditrisiko.

xxviii. Realkreditsektoren har generelt ikke været udfordret i samme omfang som pengeinstitutterne, men der har været et enkelt realkreditinstitut som fik større tab.

xxix. Ejer- og stemmeretsbegrænsninger var, og er, væsentlig mere udbredte i den

finansielle sektor end i andre erhvervssektorer. Begrænsningerne på udøvelse

af ejerskab er ligeledes mere udbredte i den danske finansielle sektor end i

udlandet. Ejer- og stemmeretsbegrænsninger kan have holdt storejere af kapital/kapitalbeviser, der ellers ville have stillet krav om mere professionel ledelse, væk fra flere, især mindre pengeinstitutter, jf. kapitel 11. Det kan ikke udelukkes, at disse begrænsninger har medvirket til, at flere af disse institutter er

blevet nødlidende.

xxx. Omfanget af incitamentsaflønning steg i den finansielle sektor i årene inden finanskrisen. Det er udvalgets vurdering, at incitamentsaflønning sandsynligvis

har tilskyndet til ekstra risikotagning i nogle pengeinstitutter, men at det omvendt ikke var en udløsende faktor for problemerne i disse institutter eller krisen i det hele taget. Incitamentsaflønningen har snarere været et symptom på

en allerede høj risikotagning i nogle institutter samtidig med til dels utilstrækkelige bestyrelseskompetencer og governancestrukturer i de pågældende institutter. Udformningen af incitamentsaflønningen har i flere tilfælde været

uhensigtsmæssig og forstærket den daglige ledelses incitament til at forfølge

en kortsigtet og risikobetonet bankdrift. Det er ikke i aktionærernes interesser.

xxxi. Revisorerne er offentlighedens tillidsrepræsentant, også i forhold til finansielle

virksomheder. Det er en opgave, som ikke i alle tilfælde er blevet løst tilfredsstillende forud for krisen. Afviklingen af nødlidende pengeinstitutter har vist, at

revisorers håndtering af en række forhold har været behæftet med alvorlige

fejl og mangler, jf. kapitel 11.

xxxii. Folketinget har siden 2008 vedtaget en række tiltag, som har haft til formål at

sikre den finansielle stabilitet i Danmark, herunder særligt de fem såkaldte

”bankpakker”. Bankpakkerne var af betydeligt omfang i Danmark, også i internationalt perspektiv, jf. kapitel 12. Det er efter udvalgets opfattelse yderst

22

uhensigtsmæssigt, at det finansielle systems sårbarhed var blevet så stor, at

det var nødvendigt med bankpakkerne og dermed en væsentlig statslig intervention.

xxxiii. Det er udvalgets vurdering, at bankpakkerne overordnet og generelt har været

hensigtsmæssigt udformet i betragtning af den sårbare situation både på de

finansielle markeder og i økonomien som helhed på tidspunkterne for bankpakkernes vedtagelse samt ejerstrukturen i de danske kreditinstitutter.

xxxiv. Der har i den offentlige debat om bankpakkerne været fremført en række alternative løsningsmodeller, det gælder særligt i forhold til Bankpakke II.

Selv med den erfaring, som forløbet under og efter bankpakkerne har givet, er

det ikke nemt at give et entydigt svar på, om der kunne have været andre, mere hensigtsmæssige løsninger, fordi samspillet mellem løsningerne og den samfundsøkonomiske udvikling er kompleks og beslutninger

træffes på grundlag af den viden, der var tilgængelig på daværende tidspunkt

og ikke den viden, der er tilgængelig, når bankpakkerne efterfølgende vurderes. I lyset heraf er det usikkert, om de alternative løsningsmodeller, der har

været diskuteret, entydigt ville have fungeret bedre end de valgte modeller, jf.

kapitel 12.

xxxv. Etableringen af den ubegrænsede statsgaranti med Bankpakke I, der blev udformet under stort tidspres, var nødvendig og skabte stabilitet i sektoren.

Statsgarantien var af meget betydeligt omfang og omfattede krav fra alle indskydere og andre simple kreditorer. Sektoren blev opkrævet en betaling for

statsgarantien. Betalingen var baseret på et skøn for en markedslignende pris,

men var et skøn, da der ikke var og ikke er et marked for sådanne garantier.

Sektorens betaling for Bankpakke I skal derudover vurderes i lyset af de betydelige samfundsøkonomiske tab, der kunne blive realiseret, hvis Bankpakke I

ikke var blevet gennemført. I forbindelse med Bankpakke I blev der ligeledes

etableret et statsligt afviklingsselskab, Finansiel Stabilitet A/S, til håndteringen

af nødlidende pengeinstitutter, der skulle afvikles og ikke reddes. Udvalget

anerkender og bifalder den betydelige politiske handlekraft, der blev udvist i

forbindelse med vedtagelsen af Bankpakke I.

xxxvi. De betingede statslige kapitalindskud og individuelle statsgarantier med

Bankpakke II lettede en vanskelig overgang ved ophør af Bankpakke I. Den

specifikke udformning af de statslige kapitalindskud i Bankpakke II er efterfølgende blevet debatteret, især i forhold til spørgsmålet om staten i tilstrækkelig

grad blev kompenseret for de risici, som den påtog sig, og om Bankpakke II i

tilstrækkeligt omfang medvirkede til, at sektoren blev gjort mere robust. Det er

imidlertid usikkert, om en anden udformning af pakken entydigt ville have fungeret bedre i forhold til at imødegå en kreditklemme.

xxxvii. Bankpakke III afløste Bankpakke I, der ophørte 30. september 2010. Med

Bankpakke III påbegyndtes en tilbagevenden mod normale markedsøkonomiske forhold uden statsgaranti, hvor simple kreditorer kunne imødese tab, hvis

et institut blev nødlidende. Da andre lande mod forventning imidlertid udskød

etableringen af lignende ordninger, kom Danmark til at ”stå alene” med den

23

tilgang til håndtering af nødlidende institutter, som Bankpakke III indførte. En

alternativ løsning i form af forlængelse af den ubegrænsede garanti med

Bankpakke I ville have trukket normaliseringen af sektoren yderligere ud. Det

viste sig efterfølgende, at Bankpakke III ikke i sig selv gav pengeinstitutterne

tilstrækkelige incitamenter til at indgå i private løsninger.

xxxviii. Bankpakke IV (”Konsolideringspakken”) gav øgede muligheder for konsolidering pengeinstitutter imellem og mindskede risikoen for, at Bankpakke III vil

finde anvendelse. Bankpakke IV var, set i lyset af erfaringerne med Bankpakke III og udviklingen i euroområdet, fornuftig.

xxxix. Overdragelsen af en ejendomsportefølje fra FIH Erhvervsbank A/S til Finansiel

Stabilitet A/S som led i Bankpakke V (”Udviklingspakken”) afhjalp situationen

for FIH, der havde eksponeret sig kraftigt mod ejendomssektoren, og som alternativt ville skulle have gennemført en kraftig slankning af balancen samtidig

med, at staten varetog sin kreditorinteresse. Staten havde i medfør af Bankpakke II på tidspunktet for vedtagelsen af Bankpakke V allerede en væsentlig

eksponering mod FIH i form af en individuel statsgaranti og et statsligt kapitalindskud samt en eksponering mod andre pengeinstitutter, der indirekte kunne

blive negativt påvirket af FIH’s slankning af balancen. Løsningen i forhold til

FIH illustrerer det dilemma, som statslig involvering i sektoren kan medføre.

På den ene side medfører statslig involvering i sektoren et naturligt behov for,

at staten varetager sine kreditorinteresser. På den anden side skal det undgås, at statslig involvering og en varetagelse af kreditorinteresser skaber incitament hos ejerkredsen i det pågældende institut til øget risikotagning. Det

kunne ske ud fra en forventning om, at instituttet ville blive ”reddet”, hvis det

skulle blive nødvendigt. Givet statens betydelige eksponering mod FIH vurderes det dog fornuftigt, at staten varetog sine kreditorinteresser. Efter udvalgets

opfattelse burde det imidlertid have været kommunikeret klart ud, at der var tale om varetagelse af kreditorinteresser, og ikke en generel ordning i form af en

bankpakke, som flere institutter kunne få gavn af.

xl. Den finansielle sektor i Danmark har, i modsætning til flere andre EU-lande,

selv betalt for bankpakkerne og dermed for de konkrete kriseløsninger.

xli. Husholdningerne fulgte en mere risikabel investeringsstrategi i årerne op til

den finansielle krise. F.eks. steg husholdningernes relative andel af aktier i deres portefølje, mens den relative andel af obligationer faldt, jf. kapitel 14.

xlii. Et stigende salg til privatkunder af en række forskellige mere komplicerede finansielle produkter og pengeinstitutters egne aktier fandt sted inden krisen, jf.

kapitel 14. Flere af disse produkter var svært gennemskuelige for almindelige

kunder og har efterfølgende givet anledning til, at kunder har lidt betydelige

tab. Det har ført til en stor stigning i antallet af klagesager hos Pengeinstitutankenævnet. Meget tyder på, at rådgivningen om visse af disse produkter ikke

har været grundig nok.

xliii. Udover de direkte konsekvenser for den finansielle sektor har den finansielle

krise – i sammenhæng med overophedningen inden krisen – haft meget bety-

24

delige konsekvenser for samfundsøkonomien. De samlede nedskrivninger i

pengeinstitutterne har i perioden 2008-2011 været 147 mia. kr. Derudover

faldt den økonomiske aktivitet (BNP) kraftigt i forbindelse med krisen, og den

økonomiske udvikling har været svag efter krisen. Nationalbanken har skønnet, at produktionen i Danmark (realt BNP) i hvert af årene 2009-13 i gennemsnit ligger 2,25-2,5 pct. under det niveau, som det ville have været på i fravær

af finanskrisen. Det giver et samlet akkumuleret produktionstab over de fem år

på omkring 12 pct. af BNP. Det svarer til omkring 200 mia. kroner. Derudover

er den offentlige gæld blevet forøget efter krisen, og arbejdsløsheden er steget, men er dog fortsat relativt lav.

25

Mindretalsudtalelse

Finn Østrup konstaterer, at tilsynsvirksomheden og reglerne for kreditinstitutter forud

for krisen har været genstand for diskussion i udvalget. Det er under denne diskussion blevet oplyst, at Finanstilsynet forud for krisen fandt det vanskeligt at gribe ind

over for kreditinstitutter på grundlag af den eksisterende lovgivning. Heroverfor må

det fremhæves, at lovgivningen før krisen indeholdt flere bestemmelser, som gav Finanstilsynet mulighed for at gribe ind, herunder en forhøjelse af solvenskrav samt

påbud om redegørelse for et kreditinstituts økonomiske stilling. Disse regler er omtalt

i kapitel 7. Det kan herudover konstateres, at det ansvarlige ministerium (Økonomiog Erhvervsministeriet) kunne have taget initiativer til at ændre lovgivningen for at

dæmpe udlånsvæksten. Blandt sådanne initiativer kan fremhæves: (i) en afskaffelse

eller begrænsning af afdragsfrie realkreditlån, (ii) en afskaffelse eller begrænsning af

variabelt forrentede lån, (iii) en forhøjelse af de generelle kapitalkrav i kreditinstitutter,

samt (iv) indførelsen af likviditetsregler, som kunne mindske risikoen i forbindelse

med det stigende indlånsunderskud. Endvidere kunne rentefradragsretten for privatpersoners lån have været begrænset for at mindske udlånsvæksten. Det er på denne

baggrund spørgsmålet, om Finanstilsynets ledelse eller eventuelt Nationalbankens

ledelse burde have gjort økonomi- og erhvervsministeren opmærksom på de risici,

der kunne opstå i forbindelse med den store udlånsvækst. Endvidere kunne Finanstilsynet have stillet krav om øgede beføjelser, hvis tilsynet mente, at der var utilstrækkelig hjemmel til at gribe ind over for kreditinstitutter. Det er under udvalgsarbejdet blevet oplyst, at Finanstilsynet ikke har foretaget sådanne henvendelser til ministeriet. Ministeriet kunne også på egen hånd have taget initiativer, som begrænsede udlånsvæksten. Det kan i denne forbindelse konstateres, at udlånsvæksten i pengeinstitutterne allerede fra februar 2006 var genstand for omtale i medierne.1

Udtalelse fra den resterende del af udvalget

Den resterende del af udvalget bemærker, at de af Finn Østrup nævnte forhold er

behandlet i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten.